本报记者 石健 北京报道
近日，中国人民银行、国家外汇管理局印发《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》（以下简称“《通知》”），《通知》共出台举措23条。其中，一大亮点莫过于强调金融机构对于地方政府债务以及融资平台公司融资需求的支持。
国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，现代咨询集团董事长兼现代研究院院长丁伯康博士在接受《中国经营报》记者采访时说：“从《通知》可以看出，在积极财政政策背景下，货币政策也正在由稳健转向积极，重点是提振我国经济的平稳健康发展。尤其是‘支持地方政府适度超前开展基础设施投资，依法合规保障融资平台公司合理融资需求’的表述，特别是对处于债务和融资困境下的地方融资平台，为地方政府全面、系统解决政府性隐性债务问题，提供了有利条件，也创造了空间，但这不是一次政府项目或融资平台融资的‘开闸放水’。”
政策利好之下，城投如何寻求转型升级机遇，如何强化隐性债务化解，如何提升融资能力等相关问题值得关注。
政策或边际转松
《通知》第11条提到，要“加大对有效投资等金融支持力度”“开发性、政策性银行要结合自身业务范围，加大对重点投资项目的资金支持力度”。同时，在基础设施建设方面提到了金融机构要发挥作用，“金融机构要主动对接重大项目，加大对水利、交通、管网、市政基础设施等领域惠民生、补短板项目和第五代移动通信（5G）、工业互联网、数据中心等新型基础设施建设的支持，推动新开工项目尽快开工，实现实物工作量”。
对此，有业内人士认为，“《通知》出台后，会起到平衡区域的作用，尤其是对于欠发达地区的基础设施建设，新项目会得到一定的收益，尤其是提到‘要合理购买地方政府债券，支持地方政府适度超前开展基础设施投资’及‘要在风险可控、依法合规的前提下，按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，保障在建项目顺利实施’。可以说，体现了对城投资金支持力度明显加大。”
采访中，多位业内人士认为，这是继2021年6月银保监会发布的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（以下简称“15号文”），对基建投融资及融资平台政策严厉收紧后，首次公开表示对基建投融资及融资平台的融资支持，明确表达出政策边际放松的信号。
值得注意的是，上一轮城投政策宽松周期是在2018年7月至2020年12月。2018年7月国常会曾提到，“引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾”。
对此，兴业固收研究认为，整体来看，《通知》相关表述意味着城投政策相比去年边际转松是大概率事件，但是否会开启新一轮的宽松周期，仍需要更多政策的出台进行确认。同时，从政策导向来看，对于地方政府隐性债务“控增量+稳存量”的大方向将延续，城投政策边际转松的方向或更多在于缓解融资平台公司的流动性压力，相较于债券融资，银行信贷方面边际转松的可能性相对更大。
兴业固收研究同时提到，城投政策可能边际转松，城投债短期无大的风险，但是在存量隐性债务化解乃至清零+城投转型的背景下，城投资质分化依然是大势所趋。
在丁伯康看来，坚持严控债务和规范融资仍是主线。“《通知》涉及保障融资平台公司合理投融资需求的表述，是完全符合国家关于严控地方政府隐性债务和规范地方政府融资平台融资的规定的。对此方面的理解不能太过度，需要清醒认识。”
丁伯康分析说：“一直以来，国家政策都在鼓励融资平台剥离代政府融资的职能，开展规范化、市场化融资。尤其是当前城投的首要任务仍是化解政府隐性债务和持续开展规范化政府性融资。对地方政府来说，虽然当前化解债务和融资建设的任务都很重，但是在稳增长、稳预期方面，如何系统性解决好历史形成的政府性隐性债务风险，才是当前工作的重中之重。这次《通知》的发布，正是为城投全面、系统解决隐性债务问题提供了一定的条件和空间。”
对于此次提到的金融机构支持基础设施建设等内容，丁伯康认为，此时正是推动政府化债顶层设计，完善投融资体制机制的好时机。“对地方政府融资平台来说，一方面承担着大量城市基础设施融资、建设任务，同时还背负着转型发展的压力和政府性债务偿还的负担。绝大部分的政府融资平台，由于投入产出效能与周期的不匹配，形成了大量的政府性债务，使得企业资产负债率居高不下，债务循环出现困难，企业资金链安全也受到极大的影响。从根本上解决地方政府的存量隐性债务问题，首先要积极推进 ‘三个一’的投融资体制改革工作。即成立一个投融资管理委员会，设置一个投融资管理委员会办公室，用好一个投融资主平台。”
隐性债怎么化解？
从数据来看，目前城投融资和偿债仍然呈现上升的趋势。Wind显示，截至2022年一季度末，存续城投债共18026只，共计13.39万亿元，存续的城投债平台共3058家。增量方面，2021年全年增加全新城投平台共335家，同比减少21.36%。
对此，有城投公司负责人告诉记者，“在融资方面，受到‘红黄绿’政策的影响，部分城投融资发债受到限制，尤其是对一般公共预算收入在50亿元以下的城投来说，发债受到限制。从上述数据来看，新增城投平台减少也说明了融资存在一定难度。同时，城投资质分化也在加剧”。
就《通知》政策而言，该负责人认为，“首先在政策上，城投的融资有了稳定的环境，其次，一些欠发达地区也会迎来一定的机遇，比如不得盲目压贷、抽贷等政策，对于一些欠发达地区的项目就有了保证，会从一定程度上保障城投的信用度，继而对城投融资带来正面引导。”
在丁伯康看来，要抓住《通知》的政策机遇期，及时协商金融机构不抽贷、压贷、停贷，采取分期兑现、展期还款、按比例支付等方式，延长偿债期限，减少利息负担。在保持隐性债务规模不增加的前提下，适当延缓债务偿还压力。
他建议，“结合各地政府国有资产和资源状况，设计制定国有资产整合和平台公司转型升级方案，并在投融资管理委员会统一领导下陆续采取三种方式进行债务重构：一是通过对国有资产、资源的清查盘点，对于有一定现金流的资产但单纯通过资产经营无法覆盖贷款本息的准经营性项目，将资产和债务一并划转加入政府主控的平台公司；二是通过PPP、资产证券化等方式将上述资产转换成PPP存量项目，由社会资本实施项目，无法覆盖的不足部分，市政府将可行性缺口补贴列入财政支出责任，同时提高资产经营效率，获得资金可以提前偿还政府性债务；三是为积极将隐性债务中期限短、利率高、偿债压力大的金融机构贷款、企业债置换成期限长、成本低的长期债务，在充分保障各方利益的前提下，市里积极争取与金融机构或债权人达成一致意见，形成化解政府债务共识。”
丁伯康同时建议，“应该设立政府偿债基金，持续完善长效机制。建立政府性债务偿债保险金机制，按照‘集中管理、专项核算、专款专用、规避风险、严格程序、滚存使用’的原则，通过预算安排等方式按上年末政府性债务余额的一定比例筹集，直接用于偿还政府性债务本金及利息。一是年度预算安排一定的费用，逐步做大；二是提取土地出让收入净收益的一部分，逐步做大；三是从城市基础设施建设配套费等政府性基金中提取一部分，逐步做大。”
