21世纪经济报道记者 杨志锦 上海报道记者从多位地方投融资人士处了解到，近期某省正对“地方国企拿地缴纳土地出让金化债”的情况进行摸底。具体而言，首先将化债资金来源进行穿透，关注土地出让金是否来源地方国企拿地资金。其次，关注该国企缴纳土地出让金的来源以及购置土地用于项目建设的进展情况。
其背景在于，2022年房地产市场疲软，地方国企尤其地方城投拿地托市的情况明显增加，一方面可以托底土地市场，另一方面可做大政府性基金收入规模，但存在虚增卖地收入的嫌疑。如果地方国企尤其城投购置的土地长期不开工或者没有使用目的，那么可能就会被认定为虚增，相应通过该类资金化债的行为也可能被认定为虚假化债。
如何摸底？
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2018年10月，监管部门已完成了隐性债务的摸底统计。对于隐性债务的处理，监管提出两大方向：一方面坚决遏制增量，另一方面积极稳妥化解存量。诸多地方公布了隐性债务化解方案，大多要求在5—10年间将隐性债务化解完毕。
据记者了解，地方化债举措主要有安排财政资金偿还，出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，利用项目结转资金、经营收入偿还，合规转化为企业经营性债务，通过借新还旧、展期方式偿还等。近年来，通过财政资金化解隐性债务的案例增加。
记者获得的样表显示，前述省份摸底过程中，首先需关注各类化债资金的情况，如果是财政资金，需区分来自于一般公共预算资金还是政府性基金预算资金。如来自政府性基金预算，则需关注是否是土地出让收入，并关注土地出让收入缴款单位及缴款单位是否为地方国企以及对应的土地信息等。
据广发固收统计，2022年全口径土地出让金5.55万亿（根据土拍情况、拿地企业数据整理），同比下降26%。其中2022年住宅用地城投拿地金额2.24万亿，占比高达54%。分季度看，2022年一季度至四季度，城投拿地占比逐步上升，四个季度分别为43%、45%、51%、65%。
其次，关注缴纳土地出让金的地方国有企业的相关情况。具体而言，拿地资金来源需区分经营性利润、融资资金、财政资金等；关注该国企购置土地用于项目建设的进展情况。地方国企需提供出让地块编号、购置土地所对应项目的立项批复文件、可行性研究报告、工程施工合同、工程项目进度表等材料。
一些市场数据测算显示，城投拿地后开工率较低。安信固收团队统计数据显示，2021年三轮集中供地中15个样本城市共成交地块1493宗，截至2022年12月20日，827宗地块已开工，开工率为55%，而同期城投拿地开工率仅27%。
安信固收还测算称，城投拿地暂缓开工主要涉及四种项目，保障房项目、特定慢周转项目、去化预期不乐观的项目、出于托底拿地本身暂无开发计划的项目。保障房项目风险相对较小，后三类项目需关注地块对应的融资情况，如涉及过多的高息短久期的“前融”债务则可能一定程度上削弱区域的债务结构。
城投托地风险几何？
2021年下半年以来，由于土地市场不景气，地方国企尤其地方城投拿地的情况明显增加，引起广泛关注。
财政部去年10月印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》提出，严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。
北方省份某地审计局负责人表示，审计界定虚增土地出让收入，首先关注缴纳土地出让金的单位，是哪些企业缴纳的土地出让金，重点关注国有企业尤其是政府投融资平台公司。其次看企业拍入土地的目的，再次看企业缴纳土地出让金的资金来源。如果融资平台使用的资金是财政资金，拍入的土地没有实际项目、没有使用目的或者长期不使用土地，这样基本可以确定是虚增土地出让收入。
一些债务监管人士则认为，如果确认为虚增土地出让收入，那么通过该类资金化债的行为也可能被认定为虚假化债。
此外，国企融资拿地的过程中也可能新增隐性债务。去年5月某省份下发通知，要求辖区各地排查新增隐性债务情况。其中，重点关注本地区地方国企是否存在通过融资收购土地新增政府隐性债务等问题。
一位熟悉地方投融资业务的人士表示，根据现行规定，签订土地出让合同后，需在一定期限内支付50%的土地款，剩余50%在未来一定期限内缴清。一些实力强的国企，可以用自身经营收入收购土地，但是更多企业会从外部融资。对于外部融资，公司可能会以未来土地出让收入作为还款来源，或者政府及财政部门以其他形式承诺还款，这就涉及新增隐性债务的问题。
财政部数据显示，2022年国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年下降23.3%。市场也高度关注卖地收入下降对地方政府财力、债务偿付的影响。
财政部部长刘昆3月1日在国新办发布会上表示，土地出让收入列地方的政府性基金预算，是地方政府性基金预算的主体。从全国地方政府性基金预算的情况看，有部分收入调入一般公共预算使用，约占地方政府性基金预算的15%左右，去年虽然出现了下降的情况，但对地方一般公共预算支出的影响是可控的。由于具体数据尚待决算才能确定，若按照2022年土地出让收入减收约2万亿元匡算，影响地方一般公共预算财力约3000亿元。
“土地出让收入是毛收入，收入减少的同时，也会相应减少拆迁补偿等成本性支出。我为什么专门说明一下这个情况，因为收支之间是联动的，所以它的收入下降影响并没有那么大。”刘昆称“中国地方政府的债务主要是分布不均匀，一些地方债务风险较高，还本付息压力较大。我们已督促有关地方切实承担主体责任，抓实化解政府债务风险，牢牢守住不发生系统性风险的底线。”
（作者：杨志锦 编辑：方海平）
