下一步可以考虑以个人所得税申报为依据
规定某一收入水平的直接“负所得税”
直接给予低收入者补助
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预计2023年专项债仍然要承担较大的责任，即使是其作用弱化，可能也要等到2023年下半年。图/视觉中国
“积极的财政政策要加力提效”，这是中央经济工作会议对于明年财政政策做出的整体安排。相比2022年的“提升效能”、2021年的“提质增效”，今年无疑更加突出财政政策的力度。2022年，以专项债为主要资金来源的基建投资增速一直维持在高位，已经为稳住经济大盘发挥关键作用。
在明年要求财政政策“加力提效”的背景下，财政资金将会更多地投向何方？特别是中央经济工作会议明确提出，要把恢复和扩大消费摆在优先位置，财政政策如何更好地支持消费恢复与扩大亦成为外界关注的内容。为此，《中国新闻周刊》专访了中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云。
明年财政支出的强度会更强，但财政收入依然会比较困难
中国新闻周刊：你如何理解中央经济工作会议提出的“积极的财政政策要加力提效”？
乔宝云：这延续了近年来积极的财政政策的总体基调，但是“发力”的程度更高。比如提出“优化组合赤字、专项债、贴息等工具”，“优化组合”本身就是“发力”的一种形式。一般债券投资的项目可以不产生收益，而专项债投资的项目则需要有一定收益，因此不同工具往往针对不同的政策目标，优化组合就是要发掘出这些工具对于同一目标的最大效应，这一目标很大程度便体现在“稳”字上。如何实现“优化组合”相对来说是一个比较新的挑战。
中国新闻周刊：在财政政策“加力”的背景下，你如何看待明年国债、专项债等工具的实施力度？
乔宝云：这涉及治标与治本两种不同选项，如果偏重治本，可以更多使用像特别国债这样的选项，因为其自动获得信用担保，从信用的角度优于专项债。因此从治本的角度来看，一些本应该长期化的负债就要通过合适的方式长期化，同时需要创设合适的工具把它管理好，目前中央政府是否有使用特别国债的有效机制尚存疑问。
但是如果从治标的角度考虑，从使用资金的时效性与灵活性的角度考虑，可能专项债更具优势。当然，目前存在一些地方专项债资金在“睡觉”的问题，但一些沿海省份，特别是江浙一带，仍对专项债有较高需求。
预计明年专项债仍然要承担较大的责任，即使是其作用弱化，可能也要等到明年下半年。而且目前一些专项债项目虽然经济效益堪忧，但却可以直接拉动就业，而明年的整体就业形势依旧严峻。因此在治标与治本的选择上，可能仍会偏向前者。
中国新闻周刊：明年的赤字率会否突破3%？
乔宝云：一般国债与地方政府发行的一般债券计入赤字，通常人们引用马斯特里赫特条约建议赤字率不超过3%，原则上赤字率很少超过3%。在特别国债、专项债不计入赤字的情况下，赤字率的安排不单单是经济问题，如果赤字率过高提升也不利于市场情绪稳定。衡量明年财政支出强度不必过多关注赤字率，因为明年财政支出相对于收入之间的差距必然进一步扩大，即财政支出的强度会更强，但财政收入依然会比较困难，至于如何统筹其与收入之间的差距，可以通过提高赤字率，也可以通过发行特别国债、划转国有企业资产等不同的方式完成。
缺少中央财政对口每一位居民的直达机制
中国新闻周刊：你认为明年财政政策支持的重点，会不会从政府投资转向居民消费？
乔宝云：过往多年，中国经济依赖“人口红利”，即以较低的工资获得成本优势，促进出口，导致国内市场消费不足的格局。但如今出口面临的压力增大，使得我们最终需要依靠国内市场消费。而这需要国内工资水平、社会福利水平进行调整，才能使得国内总供给与总需求逐步平衡。因此消费并非是从今年中央经济工作会议开始才变得重要，而是已经被重视多年。
另外从政府进行宏观调控的角度来讲，投资是直接工具，而消费是间接工具。政府投资往往是“投入多少就是多少”，而消费还有赖于个体决定，“投入”与“产出”并不一定可以直接画上等号，传导机制更为复杂。比如一笔用于投资的资金，从中央政府下达至地方政府，可能很快就能见到成效。但一笔资金用于鼓励消费，可能需要家庭或个人的复杂决策。再比如扩大消费的根源在于提高收入，以企业为主体的初次分配并不完全掌握在政府手中，而居民通过再分配获得的资金是否一定用于消费政府也难以掌握。这导致政府在使用消费这样的间接工具时不够放心，也需要更高的治理能力和水平。政府投资，特别是修建公路、机场等基础设施，往往更为简单、直接。
但其实疫情期间已有一些政策支持居民的刚性消费支出，比如一些银行缓缴房贷的政策。下一步可以考虑以个人所得税申报为依据，规定某一收入水平的直接“负所得税”，即按照其实际收入与维持一定社会生活水平需要的差额，运用税收形式，依率计算直接给予低收入者补助。在一些特定的时点，比如春节前，这样的补助可能对拉动消费有更直接的意义。
中国新闻周刊：你认为财政政策支持消费还可以有哪些具体举措？
乔宝云：未来经济面临的挑战很大程度在于消费端。比如经历政策调整，房地产企业融资端的政策已经有相当程度的改善，后续仍然需要房地产市场销售的改善。中央经济工作会议提出，要把恢复和扩大消费摆在优先位置，这是方向性要求，还需要实操性的措施，理论上可以通过不同措施恢复与扩大消费，比如过往曾经推出过的“家电下乡”，应该鼓励促进消费的财政政策创新。但有一点是有共性的，即一项政策通过的节点越多，政策效果越差。一笔资金通过的层级越多，“跑冒滴漏”的现象就会越严重，这就涉及财政直达机制的建立。
中央经济工作会议提出，推动财力下沉，做好基层“三保”工作。惯常理解，财力下沉指的是下沉到县级政府，重点是“保运转”。但其实在一些国家、地区，财力下沉可以直达每一位公民，但目前我们还缺少中央财政对口每一位居民的直达机制，因为缺少直达机制，导致目前急需拉动的消费缺少有效工具。因此，明年首先应该期待搭建起这样的直达机制，这是很好的财政基础设施。渠道搭建好之后用不用、用多少都是另外的问题。
中国新闻周刊：中央经济工作会议再次强调要防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量。在地方政府财政近年来比较脆弱的情况下，你认为当前防范化解地方政府债务风险的关键是什么？
乔宝云：中央经济工作会议特别强调了防范化解地方政府债务风险。其实地方债一直缺少相应的“锚”，而是享有国债的信用。如果不考虑隐性负债，今年年底地方债规模将达到35万亿元左右，大于一般公共预算与基金预算的合计规模，专项债规模也远远超出基金预算规模，而基金预算中超过九成的资金来源需要通过卖地筹措。根源在于投资的主体为地方政府，而地方政府的投资很少考虑收益率的问题，同时也会带来投资有效性的问题。因此未来还是需要通过体制机制手段提高地方政府的投资效率，并且建立广泛的问责机制，即中央经济工作会议所说的“在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”。
记者：陈惟杉
编辑：闵杰
运营编辑：马晓轶
