出生人口数波动已是事实，但由此带来的适龄儿童入学需求是可预测的。学位预警，背后的实质仍是教育资源不均衡
文 | 《财经》记者 金贻龙
编辑 | 朱弢
(资料图)
几个月后，于2016年至2017年 “二孩潮” 出生的孩子将进入小学。近一段时间来，多地发出“学位预警”。
据《财经》记者统计，广州有超过100所中小学可能出现学位供给紧张。类似的情况也在成都、济南、长春、南昌等省会城市出现。还有的县城——浙江省乐清市，20余所义务教育阶段学校今年将呈现最高级别的“红色预警”。
事实上，由于近年来的教育人口集聚性流动、民办义务教育控比等因素，城区公办校学位供需矛盾持续存在，尤其是在大城市，“学位预警”已经越来越常见。如今，随着二孩“入学潮”的到来，学位紧张的局面将更加突出。
为加以应对，各地不断增加学位供给，扩大办学空间。
2023年广州两会提出，通过新建、改扩建等方式，今年全市计划新增基础教育公办学位6万个（不含购买学位），确保公办义务教育学位占比达95%。
亦有声音担忧，入学需求高峰时扩大学位供给，一旦入学需求下滑，是否会出现学位浪费、教师过度饱和等问题？
多重挑战之下，政策风向变化的信号或开始出现。
在2023年全国教育工作会议上，教育部部长怀进鹏表示：“要深刻认识人口和社会结构变化对教育布局结构和资源配置调整的紧迫要求。”
7年前“二孩潮”引发入学高峰
1月9日，广州市海珠区教育局发布2023年公办小学学位预警通告，预测区内17所公办小学（校区）起始年级可能学位供给紧张。
随后，广州市番禺、白云等区的教育局也发布了类似的预警信息，其中番禺区称，根据出生人口数据预测，2023年将迎来小学入学高峰，部分公办学校现有学位将不能完全满足适龄儿童入学需求。
截至《财经》记者发稿，广州11个市辖区中，除了越秀区和花都区，其余9个区都已发布学位预警。
值得注意的是，广州往年主要是公办小学出现学位紧张——2023年延续了这一特点，但也将广铁一中天成中学、广铁一中天峰中学等公办中学纳入预警名单。另一个新变化是，预警学校呈多点分布。以番禺区为例，经初步摸排，8个学区16个街道（镇）的40所中小学存在学位供给紧张情况。从目前广州各区公布的名单来看，番禺区涉及的学校数占比最大。
番禺区未在此次预警中披露学位缺口的具体数量，但该区政府网站公布的一份提案预测，2023年该区小学一年级学位将迎来最高峰，缺口将达2.5万个；到2035年，小学、初中将分别需要新增学位13万个和9万个。
不仅大城市，也有县城学位“告急”。浙江省乐清市教育局发布的2023年-2025年公办中小学招生预警通告显示，有19所中小学将连续三年“红色预警”。
“学位预警”可分为绿色、黄色和红色三个等级，代表不同的紧张程度。升学规划专家梁挺福介绍，绿色表示施教区内适龄儿童（少年）人数介于学校拟招生计划数的90%以下，黄色则为90%至100%之间，红色为达到或超过100%。
“在每年幼升小或小升初网上报名申请时，教育行政主管部门会实时了解申请数量。”梁挺福说，发布学位预警，可以为家长提供资讯参考。
长期以来，在拥有优质教育资源的学区，学位被明里暗里视为迁移户口和购买学区房的参考。近几年，随着学位紧张，义务教育招生在坚持“就近划片入学”“公民同招”原则的基础上，还新增了更为细化的要求。
比如广州市天河区，2022年4月发布的《义务教育阶段学校招生工作细则》就已明确：学生实际居住地与学校直线距离原则上在3公里以内；公办小学必须按区教育局划定的地段招生；以学校为单位，2022年公办小学非正常跨区域招生比例必须控制在5%以下。
这份细则同时对天河区11所小学2023年的学位预警。按照当时的方案，对于“人户一致”的适龄儿童，按照地段对口入学，若报名人数超过对口学校招生计划，则按照房产拥有时间的先后顺序安排入学，直至招生计划录满，超出招生计划部分实行区域内统筹安排入学。
这似乎折射出这一人口流入、经济“引擎区”的学位现状。《羊城晚报》援引天河区教育局负责人的话称，该区平均每年的学位需求增长率是5%，2023年经测算将迎来近40%的增长率，2024年、2025年虽会有一定回落，但需求依然高位运行。
学位需求大幅增长，表面原因是，在2015年“全面二孩”政策出台的作用下，2016年-2017年迎来了一波“二孩潮“，在此期间出生的孩子将在2023年集中入学。统计显示，2016年、2017年全国出生人口分别为1883万人和1765万人。这是进入21世纪以来，中国出生人口数最多的两年。
但是2018年，中国出生人口数下降至1523万人——这比“全面二孩”政策尚未正式实施的2015年还要少132万人，此后几年持续减少，直到2022年跌至956万人的低谷。
出生人口数的波动，直接影响到基础教育学位供给。广州市政协教科卫体委提交的《关于进一步扩大基础教育学位供给的提案》分析称：“随着生育政策调整，出生人口潮汐波动给学位供给带来巨大冲击，冲击影响将至少持续12年。”
中国教育科学研究院研究员储朝晖则认为，虽然在生育政策调整的背景下，出生人口数波动已是事实，但由此带来的适龄儿童入学需求是可预测的，这一因素对学位的影响相对较小。
“预警主要是为了告诉大家，不要一味地往城区或热门学校挤，但是学位预警出现后，家长们的选择也起不了多大作用。”储朝晖说，这关键取决于各地如何制定政策。
“城挤村空”背后
从各地通告来看，出现学位预警的学校主要集中于一线城市、省会城市。而在乡镇地区，更多学校仍在经历“空心化”的过程。
2022年全国两会上，有关乡村教育的问题被频频提及。全国人大代表刘香莲表示，虽然近年来政府对教育的投入不断加大，农村学校的办学条件不断改善，可农村的学生越来越少，甚至有新建的校舍里却空无一人。这背后，既是农村家庭对优质教育的渴望，也是在城镇化浪潮下，外出务工人口增加，其子女随迁进城接受教育的现实。
由东北师范大学中国农村教育发展研究院完成的《中国农村教育发展报告2020-2022》显示，2021年中国有义务教育阶段农村留守儿童1199.20万人，其中小学777.93万人、初中421.27万人，占义务教育在校生总数的7.59%，与2012年相比减少1071.87万人，减幅达47.20%。
这些农村生源流向了哪里？上述报告指出，2021年中国义务教育阶段进城务工人员随迁子女有1372.41万人，其中90.9%的随迁子女就读于公办学校，或享受政府购买民办学校学位服务。
以人口迁入热门地成都为例，2021年成都市教育事业发展统计公报显示，全市义务教育阶段在校生中的随迁子女一共有39.09万人，其中，进城务工人员随迁子女占26.28万人。与之形成对比的是，全市义务教育阶段在校生中农村儿童只有4.07万人。
受此影响，学位供给结构性矛盾在城区集中显现也就不奇怪了。据成都市教育局网站公布的一则消息，1月31日，崇州市发布6所小学学位预警公告。这是成都第8个发布学位预警的区县。
崇州市教育局对学位紧张给出的解释是，经济快速发展、国家对生育政策的调整，导致人口增长迅速，特别是崇阳街道、崇庆街道等片区，适龄少年儿童增幅大、增速快、聚集程度高。该区域公办学校的小学一年级学位连年持续紧张，已不能完全满足原服务范围内户籍学生及随迁子女的就学需求。
崇州市教育局提出对策：在按照适龄儿童户籍所在地划片入学后，学位仍不充足的学校，采取电脑随机派位等方式安排部分学生到有空缺学位的临近学校入学。值得注意的是，崇州市6所预警学校自2023年起不再安排外地随迁子女入学。
在中国，义务教育阶段入学，往往会绑定户口、房产、社保年限等条件，留给家长们的选项并不多。“他们要么按照就近入学的要求和流程提前准备，要么离开当地去更加容易入学的地方生活和学习。选择就读民办中小学要面临学费高昂、教学质量良莠不齐的问题，这一般不是家长的优先选择。”梁挺福告诉《财经》记者。
“其实过去乡镇都有学校，但是其办学水平明显不如县城，所以现在很多农村家长千方百计地把孩子送到县城上学，一般上的是民办学校，这些学校比乡镇的还是要好一些。”储朝晖表示。
但新的问题又出现了。自2021年以来，“民办义务教育在校生占比不得超过5%”“进城务工人员随迁子女读公办的比例应达85%以上”等政策的出台，使民办学校数量骤降，这反过来也加剧了公办学位压力。
虽然这一揽子政策的出发点是减轻家长的经济负担，但在现实中却产生了另外一种效果。储朝晖说：“就好比买一样东西，原来1000块钱就能买到，现在突然告诉你不要1000块钱了，用100块钱就能买到，但买到的东西质量不一样，很多家长的心态是，宁愿支付更多钱，也要质量更好的那个。”
相关的公共政策也在不断优化。国家发改委2022年发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制。该方案还要求，保障随迁子女在流入地受教育权利，以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围。
然而，“对随迁子女读公办提高要求之后，剩下的15%怎么办呢？”储朝晖在调研中发现，部分家长不甘心回到农村，如果有经济实力，就会跑到更高级别的城市买房，从而让孩子接受城市教育。“这种现象对学位的影响效果要远远大于‘全面二孩’政策。”他直言。
事实上，按照广州市政协教科卫体委在上述提案中的说法，目前广州市基础教育学位供给总体上可满足适龄儿童少年入学总需求，但城乡教育质量差别较大：农村的优质生源向城镇学校聚集，远郊区优质生源从小学阶段就持续流向中心城区，既影响区域学校教育教学质量提升，同时也导致中心城区学位进一步紧张，形成恶性循环。
“从客观上说，这已经不能单纯地说是学位数量不够的问题了，背后深层次原因实际上是教育资源不均衡。”储朝晖分析。
化解“失衡”有好办法吗？
为应对入学人口高峰，通过新建、改扩建学校等方式增加学位，成为各地开年后的共同部署。
北京市2023年政府工作报告指出，过去五年来，北京市累计增加18万个中小学学位；2023年将增加2万个中小学学位——与2021年、2022年北京市政府工作报告中提出的目标一致。
从更长的时间维度来看，按照北京市“十四五”规划，到2025年，新增义务教育学位16万个。而此前，2021年、2022年北京市实际增加的学位数量分别为2.8万、2.9万个，完成“十四五”时期学位扩容目标的35.62%。
虽然过去两年超额完成目标，但现有学位能否满足实际入学需求？据北京教育科学研究院助理研究员曹浩文2020年的一项研究测算，北京将在2023年迎来小学学位需求高峰（108.2万个），如果学位利用率达到95%，则2023年学位缺口为4.8万个，小学缺口为50所；如果将学位利用率控制在90%，则2023年学位缺口为11.1万个，小学缺口为115所。
目前，海淀区、朝阳区、西城区、石景山区、昌平区、房山区、延庆区发布的中小学学位新增计划合计已远超2万个。
另一个大力扩容学位的地区是广东。2021年出台的《广东省推动基础教育高质量发展行动方案》提出，到2025年，全省新增438.09万个基础教育公办学位，其中广州和深圳的建设任务分别为75.99万个和67.63万个。
作为中国最大的移民城市，深圳近年来试图弥补教育基础相对薄弱的短板。深圳市教育局2023年初公布的数据显示，自2020年百万学位攻坚计划实施以来，深圳市已累计新改扩建中小学校、幼儿园467所，新增43.7万个学位。全市义务教育学校51.5%的学位提供给了非深户籍子女，比例在一线城市中最高。
学位“补短扩容”仍在加紧进行中。2023年深圳市政府工作报告提出，今年计划新增20万个基础教育学位、新组建25个公办中小学教育集团。
相应地，地方财政也在向教育领域倾斜。据深圳市财政局近期披露，2023年，全市计划安排教育领域支出1015.2亿元，其中27.2亿元花在安排基础教育学位建设对区补助上。照此计算，教育单项预算在3192.4亿元的九大类民生支出中占比31.8%。
储朝晖向《财经》记者分析，对于深圳、广州等人口净流入地来说，确实急需填补学位缺口。但他同时也提醒，各地要因地制宜，如果一味地建更多学校或扩大校区，就会进一步加剧学校之间的不均衡。
“影响学位紧张的因素比较多，比如，有些地方引进人才落户，那就必然要考虑其子女的入学需求，这一部分也会导致学位需求增加。”储朝晖说，关键是要整体去解决目前教育资源的不均分配，如果这个问题没有解决好，学位紧张的矛盾还会以各种形式表现出来。
除深圳、北京等一线城市，《财经》记者梳理公开信息发现，2023年地方两会上，至少还有10个城市提出了新增学位指标和新改扩建学校的计划。
不过有趣的是，在省内人口向省会城市集中的整体趋势仍未改变、适龄入学儿童增加的情况下，部分省会城市的学位增幅却有所放缓。以福建省福州市为例，2023年该市计划新增义务教育学位9000个，比2022年初提出的计划数少一半。
梁挺福也注意到了这一现象。他的分析是，这样可以给实际工作留出弹性空间，另一方面也折射出——受疫情与经济下行影响，地方财政收支矛盾较大，增加教育投入面临困难。“一些地方政府担心新建学校、增加学位供给后，今后出现因适龄学生减少而造成资源闲置的问题。”
正如21世纪教育研究院名誉理事长、国家教育咨询委员会委员杨东平在2022年底的一场演讲中所言，按中国目前新生人口的下降速度，2023年新生人口大概率仍会低于1000万。这就意味着，到2030年，小学必须要被裁撤约一半，2019年中国小学教职工总数为585万人，即便采取小班教学可以使用更多的老师，到2030年，这批人也要至少被裁撤三分之一。
面对“少子化”社会的加速到来，广州一位教育人士唐洁（化名）观察到，最近一两年，公办幼儿园确实越来越容易进了，“当初我家小孩上幼儿园，公办的根本挤不进去。”她坦言。随着这种紧张局面逐渐向中小学转移，唐洁认为，由于政策要求控制班额，学位扩容的同时，今后可能还需要增加教室和师资。
广州已经意识到了这一点。据媒体报道，广州市教育局日前表示，体育、美育、科技等学科老师需求量大增，2020年以来全市持续招聘紧缺学科在编教师，截至2022年底，全市小学体育教师已按标准配齐。
亦有城市另辟蹊径，比如上海，自2022年秋季学期起，该市将35所民办小学、52所民办中学纳入“政府购买学位”名单。
有观点指出，相比于公办学校学位，民办教育更易灵活应对因人口流动、出生人口波动带来的学位需求变化。未来五年正是入学需求波动较为剧烈的时期，适当比例的民办教育能够提高城区学位供给的灵活性。
广州市政协教科卫体委认为，介于珠三角特殊的教育生态环境，大规模关停民办学校或削减民办教育学位将导致部分随迁子女无奈返乡上学。因此，建议对民办教育比例达标或政策执行予以更长时间的过度期、调整期，以增加当前学位供给，应对正在到来的入学高峰。
除了弹性放宽民办学位比例，储朝晖还呼吁，“生均公用经费向民办义务教育学校平等覆盖”。梁挺福则提出，以出生人口下降为契机，推进“小校小班”建设。此外，地方政府可以尝试阶段性购买民办学校学位，以此减缓新建公办学校的资金压力，并合理合法优化民办义务教育的新功能和角色。
