21世纪经济报道见习记者 唐婧 北京报道
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过去，只要有一纸伪造的文件或公函，挪用预售监管资金的“皮球”就又被踢回到了开发商身上。
“只要开发商提供的合同、申请等符合形式要求，银行即进行放款。有的省份还要求有政府主管部门的放款通知函，那其实银行的工作更简单了，只要看到政府主管部门的放款通知函就可以放款了。如果开发商采用了弄虚作假的方式申请预售资金，则应当由开发商承担相应的民事、行政、刑事责任。”北京周泰律师事务所李晓南向21世纪经济报道记者表示。
《经济日报》7月27日发表文章称，当前我国商品房预售制的许多问题出现在监管方面。与很多国家实施的购房者按工程进度支付款项相比，我国现行的商品房预售制度是在交房之前购房者就支付全款。款项进入指定账户后，根据工程进度按照相关比例拨付。问题出现在地方有关部门和负有监督管理职责的单位，或是没有严格按照相关制度执行监管，或是执行不到位。个别开发商与建筑商、供应商利用监管空隙，通过开具虚假发票、虚报工程进度等方式，提前支取预售监管资金。
如果要落实“保交楼”，切实化解烂尾楼风险，预售资金监管制度亟待优化。7月以来，东莞、长沙、西安、九江等多个城市均有出台商品房预售资金监管新规。据记者梳理，各地优化商品房预售资金监管政策主要有以下三个思路：一是增加预售监管资金流向透明度；二是将资金拨付节点与项目进度挂钩；三是明确开发商、政府部门和银行的主体责任。
除了优化预售资金监管制度，还有多位专家表示应该改良我国商品房预售制度，建议银行在交房时才放贷，确保老百姓在拿到房子之后再开始偿还住房贷款。
增加预售资金流向透明度
7月28日，九江市住建局公示了中心城区85个在售楼盘139个商品房预售资金监管账户，并提示购房人购房时注意核实预售资金监管账户信息，将购房款直接存入商品房预售资金监管账户。
九江市住建局表示，今后，凡取得商品房预售证对外销售商品房的项目，市住建局将第一时间公布销售楼栋的预售资金监管账号，商品房预售资金要直接存入专用监管账户进行监管；购房人在购房时注意核实预售资金监管账户信息，自觉将购房款直接存入商品房预售资金监管账户。
据九江市住建局有关负责人介绍，商品房预售资金要存入预售资金监管账户，用于项目工程建设（专门盖房子用），不能挪到项目之外使用。预售资金监管账户由住建局、监管银行、开发企业三方监控。资金使用审批流程是先由企业申请，再由监管银行审核，最后由监管部门审批，资金实行“点对点”支付，会直接打入施工企业账户中。
易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，九江市住建局此举为预防预售资金挪用的重要措施，对商品房预售资金监管，有必要建立“开盘即监管、账户需公示、违规可举报”的规则。
8月4日，长沙市住建局出台《关于进一步加强商品房预售资金监管的通知》，将对全市商品房预售资金采取“全额全程、流向流量、监测监管”方式，强化“政府监控、银行监管”模式。
《通知》要求，购房人交存的定金、首付款，商业银行和公积金中心发放的按揭贷款等购房款，全部通过监测专户存入监管账户，对资金流向进行全程监测，对项目工程建设款实施重点监管，保证资金“留在项目、留在当地”，优先用于项目建设，保障房地产项目竣工交付。
严跃进对记者表示，相较其它地区预售资金监管规则，长沙此项举措中，预售资金“留在项目、留在当地”是比较新的表述。这其中包含两层含义，预售资金不得抽调至外地、母公司不得从项目抽调资金。从这一表述来看，预计监管部门未来会对资金使用流向，做出更加细致的规定。
资金拨付节点与项目进度挂钩
近日，有媒体报道称，青岛要求所有楼盘封顶后银行再发放按揭贷款。目前在青岛范围内至少有工商银行、建设银行、农业银行和光大银行已经开始执行上述政策要求，更多的银行还在跟进中。有业内人士对记者指出，楼盘封顶是一个比较容易监测的指标，要求楼盘封顶后银行再发放按揭贷款具有可行性。
楼盘封顶后，购房者申请的贷款才开始发放、开发商才能收到购房全款，购房者的房贷也是从楼盘封顶后才开始还，对购房者来说，无疑是一件好事，但却加重了开发商的资金压力。
卓易数据高级市场分析师王玟琳表示，现在封顶发放按揭对房企的自有资金要求极高，房企的分化也会越来越严重，资金相对充裕和融资便利的企业具备相对优势，但中小房企或者融资渠道窄的房企拿地热情会减少。
7月14日，西安市发布《关于印发防范商品房延期交房增量问题工作措施的通知》，要求商品房项目完成主体结构验收前，累计使用重点监管资金不得超过总额的50%；完成竣工验收前，不得超过95%；完成竣工验收备案前，不得超过99%；不动产首次登记后，可以提取剩余1%。其中，7层以上的建筑，总层数达到1/3、2/3前，累计使用重点监管资金分别不超过总额的20%和35%。
7月14日，广东汕头发布《商品房预售款监督管理暂行办法》，项目预售批准后至完成三分之二结构工程时的楼栋，开发商最高提取额度为楼栋总造价的50%；完成三分之二结构工程后至封顶的楼栋，最高提取额度为楼栋总造价的65%；封顶后至完成外墙工程的楼栋，最高提取额度为楼栋总价的85%；外墙工程完成后至竣工备案后，最高提取额为楼栋总造价的95%。
中原地产首席分析师张大伟对记者表示，预售资金的提取必须符合建设进度，应采用谁审批谁负责的原则。在当下的规则里，银行既有权审核购房者资质也有权审核开发商资质，需要防止银行既当“裁判员“又当“运动员”，这才是问题的关键。
明确开发商、政府主管部门和银行的主体责任
记者还留意到，多个地方政府文件中都提到了银行擅自拨付或转移商品房预售监管资金的，应负责追回。
8月2日，东莞市住房和城乡建设局发布《关于进一步规范商品房预售款收存管理和使用管理的通知（征求意见稿）》，对监管单位、银行机构和房企需履行的职责做了明确说明。银行擅自拨付或转移商品房预售监管资金的，应负责追回；房企在拿申请预售许可证前，需按照一个预售许可证对应一个监管账户的原则，新设银行账户；购房者可通过网上银行转账等方式缴纳购房款等具体要求。
7月14日，西安发布《关于防范商品房延期交房增量问题工作措施的通知》，表示加强商品房预售资金监管，预售资金全部直接存入专用监管账户进行监管，开发企业不得直接收取或另设账户收存购房人的购房款。银行若擅自拨付预售监管资金，将负责追回。此外，不能按期交房并造成严重社会影响的企业将被列为信用差企业公示。
不过，广大业主仍然需要注意，房屋烂尾对应的合同是商品房买卖合同，业主只能根据商品房买卖合同向开发商主张违约责任。银行违规发放贷款和资金监管义务履行不到位，应该受到市政府主管部门的行政处罚。
值得注意的是，7月12日，河北沧州发布关于征求《沧州市商品房预售资金监管办法》（征求意见稿），将银行和地方政府部门对预售资金的监管义务纳入了买卖合同。该意见稿指出，设立监管账户后，在商品房买卖合同中须注明“购房款不进入监管账号，此合同无效，买售双方可随时解除”字样；未设立监管账户的项目，相关部门不得办理商品房预售许可和商品房网签备案。
加强预售资金监管为何落地难？
事实上，加强预售资金监管其实是一个老生常谈的话题。
早在 2003 年，央行发布的《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》中就明确表示，“ 只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款 ”，“ 企业将贷款挪作他用的，经办银行应限期追回挪用资金”。所谓“封顶才能放贷”，“银行应当负责追回挪用资金”早已不是新鲜概念。
“加强预售资金监管”这么多年在具体执行层面仍然落地难，是否意味着行政通知对地方政府、预售资金监管银行、贷款银行约束力还不够？
北京周泰律师事务所李晓南对21世纪经济报道记者表示，行政通知属于部门规范性文件，从效力级别上讲，肯定是低于法律、行政法规的，但是不能说部门规范性文件的效力级别相对较低，其约束力就弱。约束力的强弱实质上不取决于效力级别，取决于责任后果。如果部门规范性文件规定了比较严重的责任后果，那么即便其效力级别较低，其约束力也是非常强的。
“加强预售资金监管”这个问题，之所以在执行层面难以落地，一方面是因为上述行政通知及其他相关法律法规都没有明确规定“预售资金监管不到位”的法律后果，银行的监管动能相对有限；另一方面，也是最为根本的，银行不具备实质监管的能力。银行在房地产开发领域的资金监管只能做到形式审查，无法做到实质审查，因为银行不太可能深入到工程建设、材料采购、劳务分包等建筑行业的具体内容中去监管，其没有这个时间精力、也不具备这个专业能力。
李晓南认为，并不是说银行在“资金监管”过程中不应当承担责任，而是客观上，在现行的政策法规框架下，银行能够在“资金监管”过程中发挥的作用确实有限。但是银行在封顶前即发放按揭贷款，毫无疑问是违规的，因为银行审查楼栋是否封顶具有现实可行性。那么银行就应该承担相应的行政责任，由银保监会进行相应处罚。
李晓南建议，应当从法律层面加强预售资金监管，出台法律、行政法规级别的规定，严格加强银行的资金监管责任，并且要结合预售制度本身和实践现状，使银行有能力进行监管。
上海师范大学商学院教授、房地产与城市发展研究中心主任崔光灿对记者表示，少数违规挪用的资金的企业可能做到表面上符合相关监管流程，但“暗渡陈仓”型挪用资金的情况也会存在。
他指出，要全面保障购房人的购房款安全，在强化制定执行，加大房管、银行等相关管理主体责任基础上，还要从相关制度层面上完善： 如一些城市明确的封顶后才能发放贷款；在供需关系不紧张的城市，甚至可以探索完善预售制度，预售时只交订金，竣工验收后再办理信贷； 同时，加大对相关责任人的事后追究，使其不敢为。
北京师范大学管理学院教授、北京师范大学房地产研究中心主任董藩也认为，我国的商品房预售制度有一定的改良空间。银行不应该在购房者签订预售合同时就放贷，而应该在正式交房时才放贷。一旦出现烂尾或者开发商拖延工期的情况，老百姓天天还贷款却收不到房子，这是不合理的。
